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湖北省五峰土家族自治县人民检察院

试论“小院整合”后诉讼监督机制的构建
----以湖北基层检察院内设机构“五部制”试点为研究对象

时间:2014-11-11 来源:《人民检察》2011年第2期(1月下) 访问量:

        [关键词]小院整合 诉讼监督 机制 构建

  [内容摘要]湖北检察机关对人数较少的基层院,探索从机构、人员、流程三方面进行内部整合,实行“诉讼职能与监督职能相分离、案件办理与案件管理相分离”两个分离,将内设机构分为批捕公诉部、诉讼监督部、职务犯罪侦查部、案件管理部、综合管理部等五个部门。在“两个分离”的工作格局下,检察机关应着力从违法行为发现、调查、决定、纠正等四个环节构建诉讼监督工作机制。

  一、问题的提出

  当前,在我国检察机关体系中,基层检察院处于法律监督工作一线,往往人数不多,但内设机构不少,一般在5-15个。根据调研,我市15个基层院中,人数最少的仅14人,最多的仅57人,40人以下的小院达8个;内设机构设置上,除两个院分别为6个和7个外,其余均在11-15个之间;其中,仅有23人的某城区院,只有15名检察官(含领导班子成员),内设机构达12个。人少机构多、办案力量分散;管理层级多,岗位权责不明;待遇行政化,履职难以保障是当前基层院普遍存在的问题。近年来,为适应形势变化,各地大胆地进行了内设机构改革与探索,出现了重庆渝中区的三局二部一办制,湖北宜昌伍家岗区的四部制,河南鹤壁淇滨区的五部门等模式[1]

  2009年初,高检院下发《2009-2012年基层人民检察院建设规划》,要求“科学设置基层检察院内设机构,规范基层检察院各业务部门之间职能划分,优化检察职能配置,整合检察资源,使基层检察院的法律监督能力得到进一步增强。”2009年底,湖北省院在总结经验、充分论证的基础上,制定《关于部分基层检察院内部整合改革试点工作的实施方案》,确定全省1340人以下的基层院进行试点,从机构、人员、流程三个方面进行内部整合,被人们形象地称为“小院整合”。根据《实施方案》,实行“诉讼职能与监督职能相分离、案件办理与案件管理相分离”两个分离,内设机构分为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合管理部等五个部门;人员按现行检察人员职务、职级管理不变的基础上,实行分类整合,各部负责人由副检察长(或其他班子成员)兼任,负责该部全面工作,部内按照工作量配备检察官若干名,建立以检察官为主体的执法办案模式,其他人员按履职要求合理配备;工作流程要求根据整合后的各部及岗位职责,对各项工作按照受理、办理、审批、监督等基本环节进行整合并重新设计。

  长期以来,人们普遍认为,检察机关对诉讼活动的法律监督要通过办案实现,刑事诉讼监督依附于审查批捕、审查起诉、出庭公诉等参加诉讼的活动,民事审判与行政诉讼监督主要依靠当事人申诉。内设机构“五部制”模式下,批捕公诉部和诉讼监督部分立,前者仅参与诉讼活动,不对诉讼活动进行监督,后者仅对诉讼活动进行监督,不参与诉讼活动,出现了“办案的不监督,监督的不办案”的情况。离开了诉讼参与活动,在诉讼违法行为“发现揭露难、调查核实难、纠正处理难”等问题仍然比较突出,诉讼监督整体工作仍很薄弱的情况下,“老办法不能用,新途径没找到”,诉讼监督工作一时面临着新的挑战,成为当前“小院整合”试点工作中最迫切需要解决又最难以解决的问题之一。

  二、诉讼监督机制构建的法理基础

  诉讼监督是检察机关的一项重要职能,这项职能是否能够全面正确地履行,取决于检察职权在诉讼监督过程中的优化配置。剖析诉讼监督权的权力结构,分析检察职权在诉讼监督活动中配置,对于建立与完善诉讼监督工作机制具有重要指导作用。

  检察权是一种抽象的权力,是各种检察职权的概括与抽象;检察职权是检察权的具体化,各种检察职权都是检察权的具体表现形式。从法理上,检察职权可分为功能性职权和结构性职权两类,功能性职权是根据检察机关在社会生活中的整体作用而设定的,反映检察职能的外延和内容;结构性职权是履行检察职能应必备的基本法律要素,实际上是检察机关行使功能性职权的手段和方式。二者之间是辩证统一的关系,功能性职权反映检察职能的内容,是决定性、方向性的权力,指导着结构性职权的具体构建;结构性职权反映检察职权的内在构成要素,是构建检察职权的重要前提,是检察职权赖以存在和发挥效能的理论基础。[2]诉讼监督权是检察权的重要内容,其功能性职权是指检察机关对诉讼活动进行法律监督的对象和范围,结构性职权是指诉讼监督权在运行过程中作用于被监督对象的手段和方式。

  (一)诉讼监督权的功能性职权

  诉讼监督是指检察机关依照法定程序对刑事、民事、行政诉讼活动全过程的合法性进行的法律监督,其目的是为了纠正违法诉讼行为,确保国家法律统一、正确地实施。根据现行法律规定,可以从以下两方面来分析诉讼监督权的功能性职权:

  1、诉讼监督对象。诉讼监督对象是指诉讼违法行为的主体。依照宪法、人民检察院组织法和有关法律规定,在民事诉讼活动中,检察机关的监督对象是审判机关及其工作人员;在行政诉讼活动中,检察机关的监督对象是人民法院、行政机关及其工作人员;在刑事诉讼活动中,检察机关的监督对象是公安机关、国家安全机关、人民法院、监狱、看守所、劳动改造机关等国家机关及其工作人员。

  2、诉讼监督范围。诉讼监督是对包括刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全部诉讼活动、整个过程的监督,包括诉讼中的一般违法行为和犯罪行为。[3]一般认为,刑事诉讼监督包括立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督。我们认为:刑事诉讼包括立案、侦查、起诉、审判、执行等五个阶段,检察机关参加诉讼的批捕和公诉活动,以及职务犯罪的立案侦查活动,理应纳入诉讼监督的范围。

  (二)诉讼监督权的结构性职权

   “监督”二字,从字面理解,“监”意味着监视、察看、临下,“督”意味着督导、督促、纠正;从两字关系来看,“督”以“监”为基础和前提,“监”以“督”为结果和目的。前者引申为了解权、观察权,后者发展为督促权、纠正权,从而构成了由观察纠正权为主要内容和特征的监督权力结构。[4]因而,监督权行使过程主要包括“发现和查明”、“督促与纠正”两个环节。

  诉讼监督权本质上属于监督权。依据现行法律规定,司法实践中检察机关发现查明违法行为的手段主要有察看、审查、调查、侦查等四种。其中,察看是现场监视与检查,如死刑临场监督、提前介入、监所检察中的检查、检察长列席审委会等;审查是指在批捕、公诉、提起再审过程中,直接参与具体的诉讼活动,通过审查卷宗材料、复核相关证据从而发现违法行为;调查一般采取询问、查询、调取证据、查阅卷宗材料、勘验、鉴定等方法收集证据,不得使用限制人身自由或查封、冻结、扣押财产等强制性措施;侦查是为查清职务犯罪案件事实,依法进行的专门调查活动和采取的强制措施。督促纠正诉讼活动中违法行为的方式,主要有立案通知、更换办案人、抗诉、检察意见、检察建议、纠正违法通知等方式。各种督促和纠正违法(犯罪)方式的适用范围是不同的,实践效果差异较大。

  ()诉讼监督机制构建的理论依据

  从诉讼监督权的权力结构可以看出:诉讼监督的对象和范围,法律规定是明确的,这是法律设计的意图,它体现立法者对检察机关在整个社会中所发挥作用的根本定位,这是不容改变和放弃的。诉讼监督的手段和方式,即检察机关采取什么样的方式和手段作用和影响监督对象,也应当由法律明文规定并严格依法行使,不得任意创设。因而,诉讼监督机制的完善或重新构建,不是扩大诉讼监督的对象和范围,也不是创设诉讼监督的方法和方式,而只能是对现行法律规定的诉讼监督的方法和方式进行重新组合和配置。

  一般认为,监督程序大致由申请、受理、审查、决定四个环节或四个阶段构成。[5]我们认为,诉讼监督权的运行过程可以概括为以下四个环节:一是发现(违法线索)、二是查明(事实真象)、三是判定(行为性质)、四是纠正(违法行为)。诉讼监督机制的构建,应该根据诉讼监督权的运行过程和规律,对现行法律赋予的诉讼监督方法和方式进行组合和配置,设计工作流程,以发挥最大的效能。

  三、内设机构“五部制”模式下诉讼监督机制的构建

  () 内设机构“五部制”模式下的诉讼监督工作

  内设机构是检察职权的内容和行使的手段、方式在检察机关内部的分配形式,检察机关的具体职能是其设置的主要依据。[6]湖北的“五部制”模式,符合检察工作规律,有利于检察权的全面正确行使。一是将检察机关参加诉讼活动职能与对诉讼活动监督的职能分立,职能相近的工作由同一部门负责。分设批捕公诉部与诉讼监督部;将贪污贿赂犯罪和渎职犯罪侦查合并由职务犯罪侦查部负责,这样,三大业务部门的职责涵盖了现行法律规定的检察职能全部内容,有利于检察权的全面履行。二是将案件的受理、办理、审批、监督相分离。案件的受理与监督由案件管理部负责;案件的办理分别由批捕公诉部、诉讼监督部、职务犯罪侦查部的检察官负责;案件的审批由各部负责人或检察长负责,检务保障由综合管理部负责,有利于检察权的正确行使。

  “五部制”模式将诉讼监督作为一项独立的检察职能,专设机构集中行使,具有十分重要的现实意义。一是有利于改变诉讼监督盲区较多的现状。目前,诉讼监督工作主要由侦监、公诉、监所、民行等多个部门共同行使,除民行部门外,其他三部门在诉讼监督范围上存在职责不清的地方。在“人少事多”的情况下,诉讼监督往往成为“副业”,盲区较多。专设机构集中行使,使批捕公诉部门集中精力做好批捕、起诉工作,诉讼监督部专注于对诉讼活动的监督,避免了相互推诿。二是有利于诉讼监督工作的专业化。长期以来,诉讼监督工作依附于批捕公诉,办案人员往往重配合轻监督,出现“不愿监督、不敢监督、监督不力”的情况。诉讼监督部专司诉讼监督工作,使诉讼监督工作由 “副业”变“主业”,由“兼职”变“专职”,同时,诉讼监督部还要主动去发现和纠正诉讼活动中的违法行为,有利于诉讼监督工作的专业化发展。三是有利于加强对检察机关参与诉讼活动的监督。批捕公诉与诉讼监督是两种不同性质的司法活动,前者是诉讼活动的组成部分,后者是对诉讼活动的监督。这种制度设计,有利于将检察机关参加诉讼的批捕、审查起诉、出庭公诉以及职务犯罪侦查等诉讼行为纳入监督范围,完善内部监督制约机制。

   () 内设机构“五部制”模式下诉讼监督机制的构建

  内设机构“五部制“模式下,应根据各部职能及检察官岗位职责,按照诉讼监督权运行的“发现、调查、决定、纠正”等四个基本环节设计诉讼监督工作流程,着力完善以下四个方面的工作机制:

  1、违法行为的发现机制

  小院整合后,诉讼监督离开办案,“线索发现难”成为制约工作的瓶颈。我们认为,违法行为发现机制的建立应从线索发现和线索管理两方面探索:

  (1)线索发现的途径。内设机构“五部制”模式下,应重新审视定位诉讼监督工作,树立“诉讼监督工作是一项独立的司法活动,不应依附于批捕公诉等诉讼参加活动而独立存在”的理念,从而创新思路,拓宽诉讼监督案件的来源和渠道。①设置不同的诉讼监督检察官岗位。在诉讼监督部内部,依据诉讼监督职责,结合本地实际,设置社区检察官、驻所检察官、民事行政检察官等,明确各自职责和工作重点。②畅通诉讼监督案件渠道。社区检察官进社区、进乡村,建立检察联络点,贴近人民群众,方便人民群众举报违法诉讼行为线索。被羁押的犯罪嫌疑人、被告人经过侦查、起诉、审判等多个诉讼环节,被羁押者入所之际,驻所检察官应会见并发放“权利救济告知书”,解释和告知其在不同诉讼阶段的权利,当其权利受到侵犯时,可以约见驻所检察官,控告或检举诉讼违法行为;在监管场所会见室悬挂“诉讼违法行为控告检举办法”,以及驻所检察官信息(包括照片、简介、手机和办公室电话号码、电子信箱等信息),方便被羁押者的近亲属、法定代理人、辩护律师控告检举。在审判机关立案大厅、侦查机关审讯室,派出所、律师事务所悬挂《诉讼违法行为控告检举办法》以及诉讼监督检察官信息,当事人权益受到侵犯,可向诉讼监督检察官控告检举。③重视当事人申诉控告与群众检举反映。诉讼过程中的违法行为往往伴随着对诉讼中当事人权益的侵犯,将诉讼违法行为的纠正启动权赋予违法行为所侵害的当事人,是发现诉讼违法行为最科学的制度设计。传统的“控告申诉检举”不仅应该,而且可以成为诉讼监督案件的重要来源,对诉讼当事人的申诉控告,检察机关必须依法调查,限期书面答复。重视人民群众检举、人大代表、政协委员、新闻媒体的反映,像“举报宣传”工作一样,开展“尊重和保护人权”工作,动员人民群众来检举司法机关侵犯人权的行为。④建立信息资源共享机制。一是办案信息通报制度。侦查机关每月末向同级检察机关通报上月办理刑事案件的“发立破”案,变更强制措施情况,行政执法机关每季末向检察机关通报本季度查处违法案件情况和向侦查机关移送刑事案件情况。二是文件交换制度。检察机关与审判、侦查、行政执法机关之间建立工作计划、部署、专项行动、文件、简报、统计数据等例行交换制度,并逐步实行信息互通、联网查询。

  (2)线索管理的方式。完善内部衔接配合机制,案件管理部主要履行以下职责:一是统一登记。批捕公诉部在办案或工作中发现的侦查、审判、执行、监管机关的诉讼违法线索或职务犯罪线索,社区检察官和驻所检察官发现的诉讼监督线索,人民群众的举报、当事人申诉和控告、行政执法机关的移送、上级机关交办等途径获得的线索和材料,及时移送案件管理部统一登记,集中管理。二是分流处理。涉嫌一般违法的线索,移送诉讼监督部启动调查程序,查明违法行为事实;涉嫌渎职犯罪线索,移送职务犯罪侦查部进行侦查。三是跟踪督办。对移送的一般违法行为线索和职务犯罪线索,负责跟踪督办查办情况。诉讼监督部和职务犯罪侦查部在查明事实后,应将调查结果及时反馈案件管理部。

  2、违法行为查明机制

  (1)查明手段。诉讼监督部检察官办理诉讼监督案件,主要应采取调查的手段,查明违法行为事实真相。调查权是是检察权行使的重要内容,是实现监督权的必要条件,也是检察机关的一项重要的结构性职权。检察机关不仅要有职务犯罪侦查权,而且要有对诉讼活动违法行为的调查权,这是保持检察权的完整性、有效发挥检察职能的必需。[7]20084月、7月,湖北省检察院分别制定《刑事诉讼法律监督调查办法》、《民事审判行政诉讼法律监督调查办法》,对违法行为调查机制进行了有益的探索,促进了诉讼监督工作的开展。

  (2)调查程序。①立案。对移交的线索、材料审查后,检察官认为行为涉嫌违法,需要启动调查程序才能查明违法行为事实的,填写《提请调查违法行为报告》,报部门负责人(即分管检察长)决定立案调查。②确定调查检察官。一名检察官负责调查,一名助理检察官配合,也可邀请相关部门联合调查,但调查中检察官居主导地位。③收集证据。检察官应当依法、全面、客观地收集证据;主动与涉嫌违法单位或个人的主管机关联系,争取支持;如果认为确有必要的,可以要求涉嫌违法人员就调查事项所涉及的问题作出解释或说明。调查终结后,应当听取被调查部门和人员的陈述和申辩。④调查终结。调查应当在15日内完成,案情重大、复杂的,经检察长批准可以延长15日,特别重大、复杂的,最长不得超过45日。调查终结,应当制作《违法行为调查终结报告》,载明调查的事实与证据、建议与理由,移送案件管理部审查。发现涉嫌渎职犯罪,应移送案件管理部登记,移交职务犯罪侦查部侦查。

  3、纠正违法的审查决定机制

  (1)审查。案件管理部对移送的监督案件进行审查,提出处理意见,报检察长或检委会决定。

  (2)决定。检察长或检委会依据不同情况,作出如下决定:一是无违法行为的,应及时回复投诉人。属于错告的,应当告知投诉人,对被投诉机关或人员造成不良影响的,应当向被投诉机关或人员说明情况,澄清事实;属于诬告的,应当依法追究诬告者责任,涉嫌构成犯罪的,移送公安机关侦查。二是存在违法行为的,并且能够予以纠正的,应依法提出《纠正违法通知书》。三是对于违法事实已经形成,违法结果已经发生,无法予以恢复的,提出《检察建议》,建议相关单位建章立制,加强管理,避免类似行为再次发生。四是有关机关或人员行为违法尚未构成犯罪,但违反党纪政纪应予处分的,依法向有关机关发出追究有关人员党纪政纪责任的《检察建议》。

  (3)文书制作。根据检察长或检委会的决定,案件管理部制作《检察长(检委会)令》,交诉讼监督部执行。诉讼监督部根据《检察长令》,制作法律文书,报案件管理部统一编号、备案。无论何种诉讼监督法律文书,均应统一格式,载明查证的违法事实及证据,说明提出纠正意见或建议的理由,说理上达到充分、准确、到位。

  4、违法行为的纠正机制

  (1)纠正的程序。①文书送达。一般以直接送达方式送达被监督单位和抄送单位,履行回执手续。也可采取现场送达方式,进行宣传教育,增进监督效果。②复议。被监督单位收到纠正违法通知或检察建议后,应在一定期限内纠正或整改,并回复检察机关;有异议的,应当自收到法律文书之日起五日内以书面形式向检察机关申请复议,检察机关应当立即复议。经复议认为异议成立的,撤销诉讼监督法律文书;认为异议不成立的,制作《复议意见通知书》,书面告知被监督单位。③督促纠正与落实。诉讼监督检察官负责违法行为的督促纠正以及检察建议的督促落实。检察建议发出之后,应做好跟踪服务,帮助被建议单位解决整改过程中存在的问题或困难;对落实不力或不予整改的,可与被建议单位上级主管部门联系,抓好落实。纠正或落实情况报案件管理部备案。

  (2)监督手段的综合运用。在现行法律制度和体制下,检察机关应当根据检察工作的整体性、统一性规律,整合内部监督资源,综合运用各种监督手段,形成诉讼监督整体合力。在规定的时间内,检察机关的检察建议不被接受,经催办仍不接受的,经检察长或检委会决定,可以向被监督单位发出《纠正违法通知书》;对拒不接受检察机关的纠正意见,涉嫌渎职犯罪的,应移送职务犯罪侦查部侦查。建立与侦查、审判、刑罚执行机关的联席会议、信息共享等制度,加强沟通协商,对监督中发现的突出问题,及时通报和反馈;将个案监督与综合监督相结合,在纠正具体违法行为同时,对执法中存在的共性问题提出监督意见。

  (3)检察监督与其他监督的衔接。对既不接受纠正意见、又不依照程序提出异议,或者提出异议后未被采纳而拒不执行的有关机关、单位或工作人员,可以向其主管机关或纪检监察部门提出《检察建议》,建议对相关责任人或责任单位作出相应党纪政纪处理,并将处理结果回复人民检察院。

  在规定的时间内,检察机关的纠正意见、检察建议或检察意见不被接受,经催办仍不接受的,应当向上一级检察机关报告。上级检察机关认为下级检察机关意见正确的,应当通知同级审判机关、侦查机关、执行机关督促下级机关纠正或落实;上级检察机关认为下级检察机关纠正违法的意见错误的,应当通知下级检察机关撤销纠正违法通知书或检察建议书,并通知同级审判机关、侦查机关、执行机关。

  对经多次督促,拒不接受纠正意见的,报告同级人大常委会,提请同级人大常委会实施询问、质询或者特定问题调查。人大常委会对造成严重后果、影响恶劣的,可依法组织特定问题调查,撤销由其任命的国家机关工作人员职务,或者提出罢免相关责任人员议案。

  注释:

  [1] 参见秦长友 李若:伍家岗模式整合内部资源的探索和实践,载《检察工作一体化机制创新—湖北检察机关的探索与实践》,中国检察出版社,第222223页。重庆渝中区的“三局二部一办”模式,三局指刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局,二部指政治部和事务部,一办指检察长办公室;河南鹤壁淇滨区的五部门包括:刑事检察局、职务犯罪侦查局、控告申诉检察科、政治处及办公室;湖北宜昌伍家岗区的四部制包括:刑事检察部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、综合部。

  [2]参见王会甫:《浅析我国检察权功能与检察职权的配置》,载《人民检察.湖北版》2010年第3期,第10页。

  [3]参见王桂五主编:《中华人民共和国检察制度研究》,法律出版社199112月第一版,第265页。

  [4]汤唯 孙季萍:《法律监督论纲》,北京大学出版社20017月第1版,第1页。

  [5]汤唯:《法律监督论纲》,北京大学出版社,第7389

  [6]参见《检察权与检察职能》宜昌课题组:《检察权与检察职能》,载《中国检察》第18卷,中国检察出版社200910月第1版,第78页。

  [7] 参见蔡喜贵:《法律监督调查机制研究》,载《人民检察》2010年第7期,第21页。

作者:王会甫

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