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湖北省五峰土家族自治县人民检察院

试论我国检察权功能与检察职权配置
――以功能与结构理论为分析工具

时间:2014-11-12 来源:《人民检察-湖北版》2010年第2期 访问量:

 

  [内容提要] 检察权的功能与结构,从不同角度反映了检察权的整体特征。在我国宪政体制下,检察权的基本功能是维护国家法制的统一,为实现这一基本功能,附加了次一级的权力控制、权益保障、秩序维护等三个辅助功能,形成了我国检察权的功能体系。检察权的结构外化于检察职权的制度设计,检察权的功能对检察职权的配置具有指导作用,直接表现为对检察职权功能性权力的构建,进而指导着结构性权力的设计。

  [关键词] 检察权 功能 结构 检察职权配置

  功能与结构理论是研究事物特征的基本方法,对检察权功能的分析,能够明确检察权对社会整体所发挥的作用;从检察权与检察职权概念的辨析可以看出,检察权的结构外化于检察职权的制度设计,即各种检察职权的形式及其配置,因而,检察权功能对优化检察职权配置具有重要的指导作用。

  一、检察权的功能与结构

  功能与结构是唯物辩证法中一组对应的范畴,结构是表征事物内各要素的组合方式、结合方式的范畴;功能是事物作用于他物的能力,即系统作用于环境的能力。从另一个角度看,“所谓结构,是从系统的内部描述系统的整体性质,所谓功能,是从系统的外部描述系统的整体性质,”[1]结构和功能的关系是对立统一的关系,事物的结构决定功能,功能反作用于结构。从社会学领域来看,结构决定功能是指事物的结构决定着事物功能的发挥程度,功能反作用于结构主要体现在功能指导着结构的构建,即正是基于结构的决定作用,要想使制度设计的功能得到发挥,必须在功能的指导下设计事物的结构,使结构向更有序的方向发展,符合事物功能的需要。在我国权力结构体系中,检察权的基本功能是维护国家法制的统一,这是根据我国“议行合一”宪政体制的需要预先设计的,这一功能能够得到发挥,取决于检察权结构的制度设计。反过来思考,我们就认为,检察权的结构要在检察权功能的指导下进行构建,才能够确保检察权功能的实现。

  检察权与检察职权是两个相互联系又有区别的概念。首先,二者内涵不同。根据我国的政体结构,检察权是国家权力的组成部分,是一项独立的国家权力,作为一项国家治权,具有抽象性和概括性,宪法从宪政层面确定了其根本属性,说明了其宪法地位;检察职权是检察机关依法拥有的实施国家法律监督活动的资格,是检察机关为了履行其职能,在其职责范围内依法具体行使的权力,范围由各种具体法律加以规定,解决的是检察权在各种诉讼活动和非诉讼活动中如何行使权力的问题,它既是因职务上的需要被赋予的从事某种行为的权力,同时又是因职务上的原因必须承担的责任。其次,二者存在相互联系。检察权是国家法律监督机关(检察机关)依法履行法律监督职能时拥有和行使的一类国家权力的总称,检察职权则是指检察主体(检察机关或检察官)依法进行法律监督时拥有和行使的具体的国家检察权,即依法定位到具体检察主体身上的国家检察权。因而,检察权与检察职权之间是一种抽象与具体的关系,检察权是一种抽象的权力,是各种检察职权的概括和抽象;检察职权是检察权的具体化,各种检察职权是检察权的具体表现形式,是检察权的具体配置和转化形式。

  从以上分析可以看出,检察权的结构实际上就是各种检察职权的具体表现形式及其配置,检察权的功能对检察职权的配置具有指导作用。

  二、检察权的功能

  根据莫里斯.迪韦尔热的阐述,功能的基本涵义是指一定组织或体系所发挥的作用,以及为发挥作用而包含的整套任务、活动与职责。[2]检察权的功能是指检察权作为一种国家治权,基于其内在结构属性,在运行过程中对社会整体所发挥的作用。

  我们认为,从层级体系上看,检察权功能可分为基本功能和辅助功能两类,基本功能是指检察权直接满足一定的主要目标要求的功能,即排除法律运行中的障碍,维护法律价值的功能;辅助功能是指保证实现检察权的基本功能所附加的功能。辅助功能为基本功能服务,基本功能的实现有赖于辅助功能的实行。在我国宪政体制下,检察权在整个社会系统中的基本功能是维护法制的统一,为实现这一基本功能,附加了三个次一层级的功能,即权力控制、权益保障、秩序维护三个辅助功能,形成了我国检察权的功能体系,二者的辩证统一,为我国社会主义法制的统一提供了积极有效的法治机制。

  (一)检察权的基本功能

  我国的司法制度类似于大陆法系,对我国检察权基本功能的科学分析,不但要考察法德等大陆法系国家及前苏联检察制度,同时要结合我国宪政体制下检察权的根本性质来探寻。

  在法德等大陆法系国家,检察官的基本功能被定位为“国家权力之双重控制”,“作为法律之守护人,检察官既要保护被告免予法官之擅断,亦要保护其免予警察之恣意”[3]。前苏联的检察制度,按照列宁的构想,“检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件:监视整个共和国对法制有真正一致的了解,不管任何地方的差别,不受任何地方的影响。”[4]检察机关是“监督法制的机关”,是“法律的维护者”,是“国家的眼睛”。前苏联与大陆法系国家对检察机关的定位是一致的。[5]我国的检察制度借鉴自前苏联,根据列宁的法律监督理论:社会主义国家的法制应该是统一的,为了维护法制的统一,必须有专门的法律监督机关。由此,宪法明确规定,中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。可见,我国宪法将检察机关作为国家法律监督机关的出发点和目标是为了维护法制的统一。由此,我们认为,我国设置检察权的初衷或目的,是为了监督国家法律的统一正确实施,其基本功能就是维护法制的统一,而不单纯是为了追诉犯罪或代表国家提起公诉。

  (二)检察权的辅助功能

  我国检察权的辅助功能主要有以下三项,这三项功能并非完全的概括,但基本上体现了我国检察权的主要功能。

  1、权力控制功能。在当代,民主和法治国家面临的主要问题,就是如何防止国家权力不被滥用。西方国家在国家权力配置上,是一种分权制衡型的,即国家权力分为立法、行政、司法三部分,三权之间界限清晰,权责一致,制约有力,能够达到相互平衡,不致出现国家权力行使中的专制和被滥用。在我国宪政体制下,国家权力配置实行“议行合一”的形式,在人民代表大会制度下,国家的一切权力属于权力机关,行政机关和司法机关、军事机关产生于权力机关,并向权力机关负责,各项国家治权之间是一种分工与配合关系,不存在分权与制衡,国家权力各部分间缺少有效制约,因而,需要设置一种新的权力对其他权力进行监督与制约。正是基于这种要求,我国在构建国家权力结构体系时,设置了一个与行政权、审判权平行的检察权,行使法律监督的职责,目的就是要规范、约束国家行政权、审判权,使之严格按照法律规定行使,实现依法治国的目的。[6]

  在我国“议行合一”的宪政制度下,行政机关、审判机关是权力机关的执行机关。稳定、秩序的常态情况下,国家权力机关的主要职责是制定法律,较少就具体问题做出决策,执行机关的主要职责就是执行和适用国家权力机关制定的法律。检察权通过对行政权和审判权两种公权力在执行和适用法律上的情况进行监督,就可以实现对行政权、审判权的控权,从而最终实现法律对公权力的控制。

  2、权益保障功能。从检察制度的起源和发展上看,无论是英美法系国家,还是大陆法系国家,都把维护国家利益、公共利益作为检察官的核心价值理念,凡涉及国家利益、社会公共利益以及公民的重大利益的民事活动,检察官都可以以当事人的身份参加到诉讼中,利用诉讼程序,发挥维护国家利益、社会公共利益的作用。目前在国外,对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件,由检察机关代表国家提起诉讼,已成为一种较为普遍的实践。在我国,检察权的这种国家公益代表性,在现行法律中得到了充分的体现,如我国《人民检察院组织法》第4条规定检察机关应当“保护社会主义的全民所有的财产和群众集体所有的财产”,《刑事诉讼法》第77条第二款也规定“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”。

  一般认为,基本人权包括生存权、发展权、人身自由权,政治权,经济、社会、文化权利等内容,这些权利不仅是现代社会人所必须,而且也为国际社会所普遍认可,宪法中规定的公民基本权利就是人权内容的宪法化。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”,在“公民的基本权利和义务”一章中对公民的基本权利用作了全面的规定,许多部门法律又都以宪法为基础作出详细具体的规定,使侵犯公民权利的行为能够得到追究。《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院“保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”,明确了检察机关在公民权益保护中的具体任务和作用。

  我国检察权对公民基本权利和公共利益方面的保障功能,主要体现在以下三个方面:追诉犯罪,保护宪法和法律确定的各种法律关系;监督公权力的行使,防止公权对私权和公共利益的侵害;监督私权力的行使,防止私权对公共利益的侵害三个方面。

  3、秩序维护功能。社会需要秩序,秩序是法律的最基本价值。在文明的社会中,法律是消除无序状态或预防无序状态的基本手段,在近现代的法治社会中,更成为最基本的和首要的手段。[7]建立以法律为主宰的社会秩序,使法律成为维持社会秩序最重要的力量,需要有完善的法律体系和法律制度,并且这种法律制度要能在现实社会中切实得到实现。法律秩序只有在法律实施中才能得以实现,法律能否正确实施,检察权承担着重要的职责。法律对秩序的维护功能主要体现在维护阶级统治、权力运行、社会经济、正常社会生活等方面。[8]在我国宪政体制下,检察权通过“监督法律实施”的方式,使得法律的社会秩序维护功能得以实现,主要体现在以下二个方面:①维护国家权力运行秩序。检察权通过对行政权执行法律和审判权适用法律的监督,确保行政权、审判权在国家法律规定的框架内行使,实现国家权力运行的规范、有序、适当。②维护社会经济生活秩序。检察权通过对社会成员是否遵守法律的进行监督,对严重侵犯社会基本安全的行为予以刑事追诉,从而维护正常的社会生活秩序。

  三、检察权功能对检察职权配置的指导作用

  从法理上,检察职权可分为功能性权力和结构性权力两类。功能性权力是根据检察权的功能所反映的检察机关在社会生活中的整体作用而设定的,它反映的是检察职能的外延和内容。结构性权力是履行检察职能应必备的基本法律要素,实际上是检察机关行使功能性权力的手段和方法。检察权的功能对于检察职权配置的指导作用,主要体现在两个方面:一是功能性检察职权的配置要体现检察权的功能体系。正像前述,检察权“维护国家法制的统一”的基本功能,以及“权力控制、权益保障、秩序维护”等三个辅助功能,形成了我国检察权的功能体系。检察职权的制度设计,特别是功能性职权的配置要体现对审判权、行政权的控权、对公共利益和人权的保护以及对社会秩序的维护。二是结构性检察职权的配置要能满足功能性检察职权行使的需要,体现检察权的运行特征。检察权的运行,是指检察机关为保障宪法和法律的统一正确实施而运用和行使检察权的过程,具有程序性、主动性、统一性的特征。为了使检察职权的功能性权力得以实现,在检察职权的结构性权力配置和行使上要体现检察权运行的三个特征,建立科学合理的检察权运行机制。

  基于以上分析,我们认为,从法的实施环节分析,检察职权的功能性权力,应该包括以下四类:一是对规范性文件是否违宪(法)监督权。主要包括:最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;最高人民检察院对最高人民法院所作的司法解释,认为与宪法或法律相抵触的,可以书面报请全国人大常委会决定。二是守法监督权。①对公民、法人和其他组织违反刑事法律,构成犯罪的,依法追诉。②对公民、法人和其他组织严重违反民事法律,侵害公共利益的,依法提起民事公益诉讼。③对公民、法人或其他组织严重侵害弱势群体的利益,造成严重后果的,可以依法参与或支持起诉。“对于自诉案件,当刑事自诉人在诉讼过程中丧失行为能力,或者死亡,没有承受诉讼的人或逾期不予承受的,可以担当诉讼。”[9]三是执法监督权。即检察机关对行政机关及其工作人员的在行使行政权过程中的违法行为进行监督,①行政机关及其工作人员在行使行政权过程中,严重渎职构成犯罪的,检察机关应当对这些行为启动侦查程序,查明犯罪事实,提起公诉以追究其刑事责任。②对行政机关及其工作人员在行使行政权过程中,一般渎职尚未构成犯罪的,检察机关可以采取纠正违法通知、检察建议等形式,予以督促纠正。③对行政机关及其工作人员的渎职行为,严重侵害公共利益造成重大损失或影响的,检察机关以国家公益代表人的身份提起行政公益诉讼。四是审判监督权。这种监督是一种全面的法律监督,既包括审判活动的全面监督,又包括判决裁定的全面监督、还包括对审判机关执行的监督。①对审判机关及其工作人员严重渎职,构成犯罪的,启动诉讼程序,进行侦查,依法提起公诉,追究刑事责任。②对审判机关及其工作人员,一般渎职行为,通过纠正违法通知、检察建议或抗诉等形式进行纠正。

  检察职权的功能性权力与结构性权力之间也是辩证统一的关系,功能性权力是决定性、方向性的权力,指导着结构性权力的具体构建;结构性权力是功能性权力的具体化和规范化,是检察职权赖以存在和发挥效能的理论基础。在合理配置检察职权的功能性权力之后,检察职权的结构性权力则需要根据功能性权力来进行设计。我们认为,根据检察职权的功能性权力以及监督权运行的特点,检察职权的结构性权力应该包括以下三个方面的内容:1、检查发现的手段,主要应该包括:察看、审查、调查、侦查等四项职权。2、督促纠正的方式,主要应该包括公诉、抗诉、通知纠正违法、发出检察建议和检察意见书等方式。3、司法审查的方式,主要包括①对规范性文件的违宪(法)审查启动权;②对侦查活动中逮捕等强制性侦查措施和搜查等特殊性侦查手段的司法审查权。

  [1] 付子堂:《法理学进阶》[M.北京:法律出版社2006版,第65页。

  [2][法]莫里斯.迪韦尔热著,杨祖功、王大东译:《政治社会学――政治学要素》[M],华夏出版社1987年版,第180页。

  [3]林鈺雄著:《检察官论》,中国台湾学林文化事业有限公司2001年版,第152页。

  [4]《列宁全集》第33卷,人民出版社1959年版,第326327页。

  [5]参见万毅:《法律监督的内涵》[J],载《人民检察》200811期。

  [6]参见蒋德海、郭宗才:《建构控权为本质特征的中国特色检察权》[A],载《司法规律与检察权的科学配置――第九届全国检察理论研究年会优秀论文集》[C],20084月,第427430页。

  [7]张文显:《法理学》[M],法律出版社20071月第3版,第336页。

  [8]参见张文显:《法理学》[M],法律出版社20071月第1版,第339344页。

  [9] 卞建林主编:《中华人民共和国人民检察院组织法》修改专家意见稿[M],中国检察出版社20068月第1版,第106112页。

作者:王会甫

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